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Revista número 83
Magazine number 83
Nombre magazine 83
Magazin nummer83
Numero pubblicazione 83
Autor/es:
La era digital. Legitimidad de los medios de comunicación públicos
La légitimation des médias de service public à l’ère numérique
L'évolution récente du service public de télévision (SPT) en Europe est bâtie sur un paradoxe : plus on assiste à l'émergence de nouvelles chaînes et de services pour les citoyens et les consommateurs, plus il apparaît comme nécessaire - d'un point de vue politique, institutionnel et européen - un service public médiatique lui aussi davantage étendu. Or, nous pensons précisément l'inverse. Dans cet article, nous essayons de réfléchir à contrecourant, en présentant un modèle qualitativement plus ambitieux et rigoureux et simultanément moins onéreux pour les citoyens européens. Plus de qualité et de citoyenneté avec moins d'argent. En d'autres termes, un modèle de service public de légitimité renforcé : élargi qualitativement dans son ambition, restreint quantitativement dans sa dimension et, en définitive, entièrement focalisé sur les attributions qui lui sont propres. Mais surtout un service public clairement identifié avec le projet européen et l'Idée d'Europe.
The Digital Age. The Legitimacy of Public Media
Resumen: La evolución más reciente de la televisión pública en Europa se asienta sobre una paradoja: en medio de la proliferación y abundancia de la oferta se afirma su necesidad y su legitimidad. En este artículo, hemos intentado pensar contracorriente al presentar un modelo cualitativamente más ambicioso y riguroso y, a la vez, más económico para los ciudadanos europeos. Más calidad y ciudadanía por menos dinero.
Palabras clave:
Televisión, Cable, Internet, Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), Unión Europea, Legislación.
Abstract:
The most recent changes in public television in Europe point to a paradox: amidst the enormous proliferation of TV options available, we reaffirm the need for and legitimacy of public TV. In this article we have gone against the tide of thinking; instead, we have presented a model which is qualitatively stronger and more ambitious, while also being more economical for Europeans. Better quality and more civic-mindedness for less money.
Keywords:
Television, Cable, Internet, Information and Communications Technologies (ICT), EU, Legislation.
Uno de los principales problemas a los que se enfrentan la Televisión Pública (TP) y los servicios por Internet ha sido formulado muy claramente por Meike Ridinger en su estudio La mission de service public et les nouveaux médias (La función del servicio público y los nuevos medios): «Las actividades en línea de los medios de comunicación públicos, que van más allá de la transmisión simultánea y completa de contenidos por Internet (simulcast), generan, sin embargo, periódicamente un debate con los operadores de los medios de comunicación privados sobre las posibilidades y los límites jurídicos de la oferta de servicios públicos en los nuevos medios. Las empresas privadas de radiodifusión temen que se introduzca una distorsión de la competencia al financiarse con los impuestos algunos contenidos que también puede ofrecer el sector privado. En particular, la prensa se queja de la competencia que constituyen las ofertas de textos pseudoperiodísticos y exige que este tipo de servicio se ofrezca, como mucho, como consecuencia de un programa» (Ridinger, 2009, p. 3).
Servicio público y servicios en línea
La modalidad de transmisión (simulcast o transmisión simultánea) de los nuevos medios digitales públicos, incluso en plataformas como YouTube, por ejemplo, suscita muchas menos reticencias cuando se trata de una oferta comercial. Es precisamente esta última situación la que plantea problemas. La dificultad radica en diferenciar el comercio electrónico de la función de servicio público. De hecho, dado que la tendencia actual sugiere un abandono gradual del mercado de la publicidad por parte de los operadores de televisión pública (como ha sido el caso recientemente de Francia y España), parece que el debate sobre el interés general de un modelo comercial de TP para Internet ya no tiene razón de ser.
La ambigüedad sobre la que descansa la competencia (no exclusiva) de la Comunidad Europea (CE) en materia de reglamentación de la radiodifusión, entendida como un servicio de interés económico general, es otro asunto sujeto a debate. Ciertamente, hay «una competencia alternativa en materia de cultura y, por tanto, en materia de radiodifusión» (Ridinger, 2009, p. 4), pero también en términos de economía y de mercado interior, es decir, también en términos de actividades culturales y, en consecuencia, de competencia. Ridinger reconoce que existe una «ambivalencia de la radiodifusión, que es, al mismo tiempo, un bien económico y cultural». Además, añade que, según el Tratado de la CE, «las disposiciones vigentes dejan un margen de maniobra para las actividades no económicas, como por ejemplo el caso de las ayudas del Estado con fines culturales» (Ridinger, 2009, p. 4). Así, de hecho, nos encontramos ante una doble ambigüedad. La ‘cultura' aparece en la normativa europea como una especie de Dr. Jekyll y Mr. Hyde: normalmente es una actividad económica sujeta a una lógica de competencia, pero cuando es necesario, es una actividad no económica. La gran mácula de la política audiovisual europea desde la década de 1980 se encuentra, justamente, en la sutil ambivalencia del modelo, que oculta de entrada la opción más comercial y competitiva de la gran mayoría del sistema europeo.
Irónicamente, a lo largo del tiempo la tecnología (y el público) han ido demostrando, a la Unión Europea (UE) y a sus dirigentes políticos que se han cometido errores por fomentar ambigüedades entre la cultura y el mercado en el sector de la radiodifusión pública durante los últimos veinte años (Cádima, 2007). No es un problema menor, sobre todo porque se trata del tercer sector más financiado por la UE. De hecho, «los servicios públicos de radiodifusión europeos reciben anualmente más de 22.000 millones de euros de derechos de licencia o de ayuda gubernamental directa, lo que los sitúa en el tercer lugar de los beneficiarios de ayudas estatales, después de las empresas de agricultura y de transporte»1.
La definición de los límites entre los diferentes niveles de competencia de la Comunidad y de los Estados miembros no es ‘el gran problema', ya que la CE no interviene en ámbitos decisivos, o incluso podríamos decir que de orientación estratégica, especialmente en materia de producción y difusión de contenidos de origen europeo. Roberto Barzanti (2003)2, ex Vicepresidente del Parlamento Europeo, deja constancia de ello: «Cuando las cadenas cubren sus cuotas, por lo general, lo hacen con obras nacionales y no con obras de otros países europeos. Con este punto de vista, uno podría plantearse si se han alcanzado dos de los objetivos principales de 1989, la circulación europea de las obras y el fortalecimiento de la producción mediante la creación de un mercado secundario».
De todos modos, queda otra cuestión importante en lo que se refiere a la intervención reguladora. De hecho, la defensa del pluralismo y de la diversidad de opiniones se rige por mecanismos que son, en sí mismos, restricciones de la libertad de las empresas de radiodifusión, a pesar de postular y garantizar dicho pluralismo (político, cultural y geográfico). En realidad, es cierto que «cuanto más definida está la función por el Estado, más riesgo hay de que las obligaciones que se derivan del diseño de la oferta y de los programas interfieran de manera ilícita con la libertad editorial de los medios de comunicación públicos. De hecho, estos últimos deberían decidir ellos mismos basándose en consideraciones periodísticas en el marco de una definición general de su función» (Ridinger, 2009, p. 6). Sin embargo, la protección de la independencia y del pluralismo debe ser un valor garantizado por encima de cualquier criterio periodístico. Dicho de otro modo, la libertad editorial no justifica cualquier opción. Esto significa que, bajo la bandera de la libertad editorial, a veces se han gubernamentalizado o instrumentalizado los servicios públicos europeos y se han cometido agresiones contra el pluralismo.
Para volver al tema de la TP por Internet, según la concepción de la Comisión Europea, los servicios que no constituyen ‘programas' en el sentido tradicional, como los servicios de información en línea, también pueden formar parte de la función de servicio público cuando ‘responden a necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad' (Ridinger, 2009, p. 6). De hecho, es esencial legitimar las opciones y los contenidos del servicio público y, en este caso concreto, el instrumento de control de la BBC, el Public Value Test (evaluación del interés público), destinado a evaluar el valor de los programas de la BBC (‘¿qué interés tiene el programa para la comunidad?') parece muy pertinente. Por otra parte, la decisión del BBC Trust de permitir a los medios de comunicación regionales invertir en Internet, teniendo la certeza de que la BBC no intervendrá en este mercado, constituye una importante referencia para definir la evolución en este ámbito.
De hecho, la tendencia general, a la vista de los diversos casos (Francia, Irlanda, Bélgica y Reino Unido), parece ir en la dirección correcta, en particular en lo que concierne a los intereses democráticos, sociales y culturales de la sociedad. Alemania aborda la cuestión de manera muy clara al proponer que la función de servicio público se limite a la oferta editorial, lo cual refleja el valor añadido de los organismos públicos de radiodifusión, articulada en torno a la información, la formación y la cultura en los distintos ámbitos: arte, ciencias, pensamiento, cine, música, etc. También es importante asegurar, como lo hacen los alemanes, el acceso «a la Sociedad de la Información a todas las categorías de la población, garantizar que las minorías tengan un acceso adecuado a los servicios, poner nuevas ofertas digitales al servicio de los ciudadanos» (Ridinger, 2009, p. 8).
No es lo mismo que intentar integrar ofertas de pago en las funciones de la TP. Desde la revisión de la Comunicación, ya no tiene sentido «considerar como un nuevo servicio la transmisión simultánea de un contenido que ya está disponible en una plataforma de difusión (televisión o radio) a través de nuevas plataformas (Internet, dispositivos móviles). Las ofertas de pago pueden considerarse, excepcionalmente, parte de la función de servicio público, siempre que se distingan claramente de las ofertas comerciales. En cambio, el suministro de contenidos premium según el principio de pago por visión no se considera relevante dentro de la función de servicio público» (Ridinger, 2009, p. 10).
Por lo tanto, sería interesante replantearse el modelo tradicional de TP, raíz de todas las decisiones que excluyen muchos contenidos del servicio público en la Web. En realidad, en la TP tradicional no se recuerda ningún programa contrario a la función de servicio público que haya sido excluido por los legisladores o reguladores. Pero los ha habido, y muchos. Por ello, ya sea en el sistema televisivo o en los nuevos medios, es esencial saber exactamente dónde radica el interés general (public value) de los contenidos de servicio público. Esto está en consonancia con la revisión de la Comunicación de la Comisión (Comisión Europea, 2001).
Es evidente que exigir una prueba sobre el interés general de un servicio permite comprobar, sobre una base ampliamente razonada, como sugiere Ridinger (2009, p. 11), «si un nuevo servicio forma o no parte de la función de servicio público, si provoca o no una distorsión de la competencia y si bloquea o no el acceso al mercado». Sin embargo, habrá que considerar la cuestión más allá de los servicios para poder ser igual de exigentes en términos de calidad y diversidad de los programas de los operadores públicos. Por ejemplo, en Portugal, el último informe del regulador (ERC, 2008), relativo al año 2008, constata que el operador público portugués en realidad no presenta unas prácticas diferentes de las de los operadores privados, lo que equivale a decir que hay un fenómeno de mimetismo entre el servicio público y los canales privados, lo cual va en contra del principio de distinción3.
1 Ayudas estatales: La Comisión actualiza las normas para la financiación estatal de los servicios públicos de radiodifusión, IP/09/1072. Bruselas, 2 de julio de 2009.
2 Sobre este tema, véase también la Decisión del Parlamento Europeo relativa a la aplicación de los artículos 4 y 5 de la directiva 89/552/CEE Televisión sin fronteras, modificada por la Directiva 97/36/CE, para el periodo 2001-2002 (2004/2236(INI)).
3 ERC preocupada por RTP continuar a imitar SIC e TVI (Jornal de Negócios online, 7 de agosto de 2009). Disponible en: http://www.jornaldenegocios.pt/index.php?template=SHOWNEWS&id=381680
La cuestión de la calidad es clave, según reconoce también Ridinger (2009, p. 9): «En primer lugar, debemos considerar el cumplimiento de las normas de calidad, porque las exigencias cualitativas a nivel nacional son el sello distintivo de los servicios de interés económico general en el sector de la radiodifusión. [...] El Tribunal de Primera Instancia de la Comunidad Europea (TPICE) considera que no hay ninguna razón para mantener una modalidad de financiación pública cuando las entidades públicas de radiodifusión no respetan ninguna norma en particular y operan en el mercado como un proveedor cualquiera, como organismos de radiodifusión comercial».
La TP y las ayudas estatales
No se puede negar que en los últimos años el sector de la radiodifusión ha experimentado cambios profundos y que los avances tecnológicos han modificado el mercado de la radiodifusión y el mercado audiovisual. Además, los contenidos en línea, así como otros nuevos proyectos de los organismos públicos de radiodifusión financiados con fondos públicos, han dado lugar a muchas quejas por parte de los agentes del mercado. La cuestión fundamental es saber si todos estos nuevos servicios y contenidos de los operadores públicos describen la oferta como esencialmente dirigida a alguien, a una entidad designada en la introducción, y el ámbito de aplicación del documento como el ‘consumidor'. ¡La Comunicación de la Comisión sobre las ayudas del Estado utiliza el término cuatro veces en sólo unas pocas líneas! Sea como fuere, se trata de replantearse la noción de audiencia y de público: «[...] La prestación de servicios audiovisuales está convergiendo y los consumidores pueden obtener cada vez más servicios múltiples en una única plataforma o dispositivo u obtener un determinado servicio en múltiples plataformas o dispositivos. Los consumidores disponen de una variedad cada vez mayor de opciones de acceso al contenido de los medios de comunicación, lo que ha dado lugar a la multiplicación de los servicios audiovisuales y a la fragmentación de las audiencias. Las nuevas tecnologías han hecho posible una mejor participación de los consumidores. El tradicional modelo pasivo de consumo ha ido cambiando gradualmente a una participación y control activos del contenido por los consumidores» (Comisión Europea, 2009, p. 3, punto 5).
A pesar de las varias denuncias presentadas por los agentes del mercado, es esencial que los ciudadanos europeos también protesten contra esta forma anticuada de concebir tanto la televisión pública como su función hacia la ciudadanía. Como ya se ha dicho, el servicio público está justificado y legitimado precisamente porque se diferencia de los operadores comerciales. Tiene el objetivo último de servir al interés público y, diría yo, a los ciudadanos (especialmente a los que tienen menos recursos culturales y económicos) y no a los consumidores. Estos últimos tienen un mercado de miles de canales privados donde, sin duda, encontrarán la felicidad (OEA, 2008)4.
En cuanto al papel de la radiodifusión pública, es cierto que es fundamental garantizar la independencia, pero no está claro -al menos en el caso de Portugal- que siempre se haya hecho sin complicaciones. Hay que decir que la historia de la televisión pública portuguesa es una historia de gran dependencia, primero de la dictadura (1957-1974) y luego del sistema político de partidos y del gobierno en contexto democrático. Desde esta perspectiva, no es sencillo pensar, como sugiere el texto de la Comunicación, que «la radiodifusión se considera una fuente de información fiable, e incluso la principal para una parte muy considerable de la población» (Comisión Europea, 2009, p. 4, punto 10). Por otra parte, los resultados de los estudios (Eurobarómetro incluido) no confirman esta percepción: «La mayoría de los europeos confían en su televisión (52 por ciento) y aún más en su radio (60 por ciento). En cambio, están divididos en lo que se refiere a la prensa escrita (el 44 por ciento confía en ella, frente a un 49 por ciento que desconfía) e Internet (un 33 por ciento confía en este medio, frente a un 35 por ciento que opina lo contrario» (Bocini, 2007, p. 151).
El punto 12 del documento de la Comunicación de la Comisión es muy revelador. La CE reconoce «la importancia de la radiodifusión pública para la vida social, democrática y cultural en la Unión». Tal como dice el texto, los servicios públicos de radiodifusión deben seguir ‘aprovechando el progreso tecnológico', poner ‘al alcance de los ciudadanos los beneficios de los nuevos servicios audiovisuales y de información y de las nuevas tecnologías' y emprender ‘el desarrollo y la diversificación de actividades en la era digital'. Por último, «es necesario que los servicios públicos de radiodifusión puedan seguir ofreciendo una programación diversificada acorde con la función que le hayan asignado los respectivos Estados miembros, a fin de atender a la sociedad en su conjunto; en este sentido es legítimo que los servicios públicos de radiodifusión hagan lo posible para llegar a una amplia audiencia» (Comisión Europea, 2009, pp. 5-6).
De nuevo, se plantea la cuestión de lo público contra las audiencias. A este respecto, hay que precisar un poco: ¿Qué entiende la Comisión por ‘programación diversificada' y por ‘una amplia audiencia'? ¿Quiere decir un amplio abanico de programas que reproduzcan la oferta privada (como ocurre a menudo con los operadores públicos europeos) o, por el contrario, quiere decir programas que se diferencien claramente de la oferta comercial? ¿Y qué significa una ‘amplia audiencia'? En la versión francesa del texto se utiliza large public, que no es lo mismo que ‘amplias audiencias', si nos atenemos a la distinción que hace Daniel Dayan entre ambos conceptos. Según Dayan, la audiencia es el doble oscuro del público (Dayan & Abrantes, 2006). Es todo un programa. En principio, la medición de la audiencia es un puro sistema de mercado al cual no debe someterse la función de la TP.
Volvamos a la definición de la función del servicio público. Según el documento de la Comisión (apartado 6.1), «la misión [sic] de servicio público debe ser suficientemente concreta, a fin de que las autoridades de los Estados miembros puedan controlar eficazmente su cumplimiento». En el mismo punto, también se indica que las actividades que forman parte de la función de servicio público deben definirse claramente. Aquí el problema radica en los conceptos de ‘actividad' y de ‘programa' (Comisión Europea, 2009, p. 13, punto 46). ¿Es que, en el fondo, cualquier programa puede considerarse un contenido compatible con la televisión pública? Según la experiencia de Portugal, parece que sí. Pero aquí el documento de la Comisión, citando el Protocolo de Ámsterdam, sólo especifica que los organismos públicos de radiodifusión tienen «la obligación de suministrar una amplia gama de programas y una oferta de programación equilibrada y variada», lo cual, además, sería «con el objetivo de satisfacer las necesidades democráticas, sociales y culturales de una determinada sociedad y de garantizar el pluralismo, incluida la diversidad cultural y lingüística» (Comisión Europea, 2009, p. 13, punto 47). La misión y las competencias del servicio público no quedan bien definidas, a menos que la definición de la TP no supere el concepto de servicio de interés económico general, es decir, las normas de la competencia, lo cual, en nuestra opinión, es una manera anómala y claramente insuficiente de definir la televisión pública o los public service media.
Nuestros recelos quedan confirmados expresamente en el punto 48, donde se dice que el papel de la Comisión se limita a ‘controlar' si existe o no ‘error manifiesto'; es decir, si existen ‘actividades' que no puedan considerarse como parte de la función de servicio público: «No corresponde a la Comisión decidir si debe emitirse y financiarse un programa por motivos de servicio de interés económico general, ni plantearse la naturaleza o calidad de un determinado producto. Habría, sin embargo, un error manifiesto en la definición de la misión [sic] de servicio público si incluyera actividades de las que no pudiera razonablemente considerarse que satisfacen, en los términos del Protocolo, las 'necesidades democráticas, sociales y culturales de cada sociedad'. Este sería en general el caso, por ejemplo, de la publicidad, el comercio electrónico, la televenta, el uso de números de teléfono especiales en juegos con premio, el patrocinio o la comercialización. Además, podría producirse un error manifiesto cuando la ayuda estatal se utiliza para financiar actividades que no suponen un valor añadido en términos de satisfacción de las necesidades sociales, democráticas y culturales de la sociedad» (Comisión Europea, 2009, p. 14, punto 48).
Esta misma Comunicación hace referencia en repetidas ocasiones al Tratado de la CE5, artículo 86, punto 2, según el cual «las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general [...] quedarán sometidas a las normas del presente Tratado, en especial a las normas sobre competencia», sin hablar siquiera del carácter no comercial por excelencia de un servicio público mediático y sin saber si este modelo puede aplicarse a un contexto que evoluciona progresivamente hacia un sistema no comercial, cada vez más apartado del mercado publicitario (como es el caso de España y Francia). Efectivamente, parece que nos estamos moviendo hacia un sistema de financiación única; es decir, financiado exclusivamente con fondos públicos, lo cual reforzará, a partir de ahora, la legitimidad del servicio público, suponiendo que realmente sus contenidos se diferencien de los que ofrecen los operadores privados.
Paradójicamente, nos encontramos con una conceptualización que nos conduce a una financiación triple o cuádruple, no prevista por la Comisión: la publicidad, los fondos públicos, más los cánones, más la suscripción...
En este sentido, defendemos que existe (o debería existir) una competencia mayor por parte de los reguladores sectoriales (y cada vez menos de los reguladores de la competencia) y por parte de la sociedad (consejos consultivos, mediadores, asociaciones de televidentes, investigadores, etc.) en lo que concierne a la evaluación del cumplimiento de las normas de calidad establecidas para los operadores públicos y del respeto de su función de servicio público, en primer lugar en lo relativo a la calidad y diversidad de los programas y en segundo lugar, en lo relativo a sus actividades en general.
De hecho, creemos que todavía existe un antiguo malentendido o una paradoja (véase la antigua dualidad de la radiodifusión pública con respecto a la cultura y el mercado) en cuanto a la definición de la función de servicio público. Es lo que pasa, sobre todo, cuando se trata de actividades públicas y no públicas, de transparencia financiera, de múltiples formas de financiación, de compensaciones excesivas y de subvenciones cruzadas de actividades comerciales. Desde nuestro punto de vista, en un mercado supersegmentado y con una oferta tan diversa como el de hoy en día, cada vez es más difícil justificar la existencia de operadores públicos en competencia o que obtengan beneficio de actividades comerciales.
Dado que, como se ve fácilmente, hay un nuevo modelo audiovisual muy diferente del que había en el período del monopolio del estado o del oligopolio, acceso a más de 6.500 canales en Europa (OEA, 2008) y un contexto digital, los medios de comunicación del sistema público tienen que evolucionar en el sentido de reducir sus contenidos y aumentar su calidad, y no al contrario.
De hecho, la presencia del servicio público en el centro de las nuevas plataformas de distribución tiene que ser objeto de debate público. Sólo puede destinarse a satisfacer las necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad, sin cuestionar su legitimidad por efectos desproporcionados introducidos en el mercado y que no son necesarios para cumplir su función de servicio público.
4 Estos datos proceden de la base de datos MAVISE (http://mavise.obs.coe.int), creada en 2007 por el Observatorio a petición de la Dirección General de Comunicación de la Comisión Europea. Además, como indica el documento (p. 2, s. 2): «Tras abrir el mercado a la competencia, los Estados miembros consideraron que era necesario mantener los servicios públicos de radiodifusión con el fin de garantizar la cobertura de una serie de ámbitos y de satisfacer ciertas necesidades que los operadores privados no hubiesen cubierto necesariamente de manera óptima».
5 Versión consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea [en línea]. DOCE C 325/33, 24.12.2002. Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/es/treaties/dat/12002E/pdf/12002E_ES.pdf
Así, incluso la presencia del servicio público en el sistema de televisión de pago es muy discutible. Esto puede verse desde diferentes ópticas: desde el punto de la universalidad, desde el punto de vista de la igualdad, desde el punto de vista de la cohesión nacional y, en particular, desde cualquier punto de vista contemplado por la Constitución de Portugal, por ejemplo, o también por la Ley de la Televisión6. La Comisión nos dice que «Aunque los servicios públicos de radiodifusión han sido tradicionalmente gratuitos, la Comisión considera que un elemento directo de remuneración en estos servicios, aunque tenga un impacto directo en el acceso por parte de los telespectadores, no significa necesariamente que estos servicios no formen parte manifiestamente de la misión de servicio público a condición de que el elemento de pago no ponga en entredicho el carácter de servicio público en lo que respecta a la satisfacción de las necesidades sociales, democráticas y culturales de la ciudadanía, que distingue a los servicios públicos de las actividades meramente comerciales» (Comisión Europea, 2009, punto 83).
Pero entonces ¿cómo se puede justificar un caso como el del canal portugués RTPN? Esta emisora pública de información ininterrumpida (24 horas al día) coexiste con otras dos cadenas privadas idénticas (SIC Notícias y TVI24). En un contexto de semejante similitud, pero también de competencia -doblemente- desleal (más allá del aspecto competitivo, no olvidemos el uso de fondos públicos), ¿se puede creer de verdad que, en este caso, la TP responde a las necesidades sociales, democráticas y culturales de los ciudadanos? A nosotros nos parece que aquí el problema fundamental radica en una excesiva presencia del Estado en terrenos ‘peligrosos' (podemos y debemos plantearnos la posibilidad de que se produzca una instrumentalización de la información) y también en una alteración desproporcionada de la competencia. En este sentido, la CE nos da la razón: «[...] los elementos a tener en cuenta incluyen, por ejemplo, la existencia de ofertas similares o sustituibles, la competencia editorial, la estructura del mercado, la posición de mercado del organismo público de radiodifusión, el nivel de competencia, y el posible impacto sobre las iniciativas privadas»7. Sin embargo, esta premisa destruye casi cualquier posibilidad de crear una cadena pública de televisión de pago como RTPN, en Portugal. En última instancia, todos estos argumentos vienen a confirmar las posturas adoptadas por canales privados similares, así como sus protestas sobre el tema.
Conclusiones: replantearse el servicio público
Para concluir, nos gustaría dejar a la reflexión del lector algunas puntualizaciones. En primer lugar, es fundamental permanecer muy atentos a las posibles distorsiones de la competencia causadas por la TP, al caer en una especie de mimetismo de los organismos de radiodifusión comercial. Lógicamente, también hay que estar atentos a las distorsiones de la función de servicio público derivadas de la ambivalencia del modelo, ya sea por su insistencia en las opciones comerciales y competitivas o debido a ambigüedades y malentendidos entre ‘cultura' y ‘mercado' o incluso por prácticas ajenas a su función (publicidad, comercio electrónico, uso de números de teléfono, etc.).
Incluso diríamos que hay que debatir la existencia de programas posiblemente incompatibles con los principios de interés general y de servicio público. El servicio público se justifica y legitima porque se diferencia de los operadores comerciales por su función última, que es la de servir al interés general. Sin embargo, en la actualidad, la misión y las competencias del servicio público siguen siendo demasiado ambiguas. A veces se tiene la impresión de que la definición de TP no va más allá del concepto de servicio de interés económico general (SIEG). Pero su función sí que va claramente más lejos. Si las empresas encargadas de gestionar servicios de interés económico general se someten a las reglas de la competencia, entonces la función de servicio público es más difícil de definir y, a nuestro parecer, no se puede reducir a un SIEG.
En cuanto a la TP en línea y las nuevas plataformas, las ofertas de pago pueden considerarse, excepcionalmente, parte de la función de servicio público, siempre que se distingan claramente de las ofertas comerciales. Además, los servicios de información en línea responden a las necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad. Sin embargo, creemos que debemos tener en cuenta el modelo alemán, donde la función de servicio público se centra en la información, la formación y la cultura en diferentes áreas (arte, ciencia, filosofía, cine y música). Es esencial centrarse en la herencia cultural europea y el concepto de Europa.
Desde nuestro punto de vista, la CE debería intervenir de forma más clara sobre los siguientes temas: una definición más exhaustiva de la función de servicio público; la producción y distribución de contenidos de origen europeo; el control de la independencia de los operadores y los reguladores; la adecuación de los principios establecidos para la TP en línea en comparación con la TP tradicional, y, por último, la reflexión sobre los conceptos de audiencia, público, ciudadanos y consumidores. En el marco normativo, también vemos una conceptualización que conduce a una múltiple financiación de la TP, no prevista por la Comisión, a semejanza del cable: fondos públicos, más publicidad, más cánones, más suscripciones.
También debemos tener en cuenta la posición de los organismos públicos de radiodifusión en el mercado, tal como lo afirma la Comisión, la presencia de ofertas similares o equivalentes y la incidencia en la iniciativa privada, la competencia editorial, etc. Debe quedar claro que no hay ninguna razón para mantener la financiación pública cuando las TP operan en el mercado de la misma manera que lo hacen los canales comerciales.
En un mercado tan segmentado y con una oferta tan diversa, cada vez es más difícil justificar que los operadores públicos operen en un sistema de competencia u obtengan beneficio de actividades comerciales. Nosotros creemos que los medios de comunicación del sistema público deben tender a reducir sus contenidos y mejorar su calidad, y no al revés.
Se perfilan también dos o tres cuestiones más, primeramente sobre la televisión pública en el contexto europeo. Según nuestro parecer, desde siempre ha hecho falta replantearse de verdad una nueva definición de la función de servicio público más próxima al proyecto de integración europea. Probablemente, lo esencial es replantearse la relación entre la televisión pública y el concepto de Europa, replantearse, sobre todo, cómo puede la TP fomentar la consolidación del proyecto europeo. En segundo lugar, y como consecuencia de esto, proponemos una mayor armonización entre los servicios públicos de los Estados miembros, así como una nueva estrategia de comunicación europea centrada en la idea de mensaje y no de ‘masaje'8. Finalmente, exigimos un mayor compromiso entre el sector audiovisual europeo y la Europa de los ciudadanos, lo cual se puede llevar a cabo proponiendo un debate amplio y permanente sobre este tema con las instituciones europeas (Comisión, CE, PE, UER) los expertos, las universidades, los operadores, las diversas asociaciones, etc.
En lo que respecta a los nuevos públicos (Internet) más participativos, así como al concepto de public value, es indispensable profundizar de manera decidida el debate sobre la nueva función de la TP y de sus destinatarios en el contexto digital. Es la misma pregunta de siempre: ¿ciudadanos o consumidores? Sobre este tema, y en el contexto digital, sin duda es necesario replantearse los conceptos de pluralismo, diversidad y ciudadanía. Son temas primordiales a partir de los cuales se puede poner en tela de juicio la legitimidad del modelo actual e, incluso, la propia existencia de la TP en el futuro. Aquí hay varios aspectos que merecen nuestra atención.
En un contexto digital y de competencia, es imprescindible aclarar qué contenidos europeos debe haber en las televisiones públicas europeas y para qué audiencias. ¿Estamos de acuerdo en que ‘la audiencia es el doble oscuro del público'? ¿Los contenidos de origen nacional son necesarios y suficientes para cubrir las cuotas de producción europea? ¿Estamos de acuerdo en que el servicio público no tiene que atender a una medición de las audiencias con fines comerciales, sino más bien a una medición de la calidad, es decir, a estudios periódicos de la calidad que controlen si la TP cumple su función (véanse los cambios recientes en el modelo español y francés)?
Finalmente, es importante discutir cuál debe ser la función de la TP en lo relativo a los nuevos públicos participativos del sector digital, así como su contribución al fomento de la cohesión social y cultural de Europa, la atención a los grupos y culturas minoritarias, la calidad del acceso y la presencia de la sociedad civil y su pluralidad de opiniones. Dicho de otro modo, hay que reflexionar sobre el concepto de public value del servicio público, centrado en la consolidación del proyecto europeo, basado en la cohesión social, la diversidad cultural y también en una gran experiencia de la ciudadanía.
En cuanto al salto al medio digital, este replanteamiento de la función de la TP en el marco de Internet deberá ir acompañado, en un primer momento, por unas mayores exigencias frente al modelo clásico de radiodifusión, principalmente en materia de calidad y de cantidad de los contenidos de origen europeo. Asimismo, hay que impedir que la presencia de los operadores públicos en Internet se base en un modelo que imite los proyectos (contenidos, información, etc.) ya existentes, de forma que nazca, de manera velada, un nuevo compromiso fundamentado ya sea en el concepto de Europa o en la herencia cultural europea, pero también basado en un modelo de public media verdaderamente alternativo o complementario a la oferta de los operadores comerciales (en redifusión o por Internet).
Por último, sugerimos que se analicen las nuevas dinámicas del concepto y de la práctica digital de la TP en lo que respecta a la coherencia del modelo, sus objetivos (también en el contexto más general de las políticas de la UE) y la evaluación transparente de la incidencia global de los nuevos servicios mediáticos financiados con fondos públicos, tal como ha defendido recientemente la Comisión (Comisión Europea, 2009). En definitiva, consideramos que, en la era digital, los public service media deben plantearse de una manera más parecida a un servicio universal que a un servicio público, pero también comercial.
6 Véase la Ley 27/2007, de 30 de julio, que ratifica la Ley de la Televisión y regula el acceso a la actividad televisiva y su ejercicio. Véase capítulo V. Televisión pública, Artículo 50. «Principios: 1) La estructura y el funcionamiento del operador de televisión pública deben proteger su independencia del Gobierno, la Administración pública y otros poderes públicos, y permitir que se expresen y debatan las diversas corrientes de opinión. 2) La televisión pública garantiza el cumplimiento de los principios de universalidad y de cohesión nacional, la diversificación, la calidad y la indivisibilidad de la programación, el pluralismo y el rigor, la imparcialidad y la independencia de la información, así como el principio de innovación».
7 El texto del punto 88 acaba con esta afirmación: «Si los efectos en el mercado son predominantemente negativos, la financiación estatal de los servicios audiovisuales parecerá proporcional únicamente si se justifica por el valor añadido en lo que respecta a la satisfacción de los valores sociales, democráticos y culturales de la sociedad [52], teniendo también en cuenta la oferta general de servicio público existente». Aquí, cabe destacar que el concepto de ‘valor añadido' contribuye en gran medida a la caracterización de los servicios free-to-air, es decir, gratuitos, lo cual es raro de ver en la legislación comunitaria, sobre todo en lo que concierne a los servicios de radiodifusión de interés económico general. Asimismo, los criterios de calidad son, según el Tribunal de primera instancia, «la razón de ser del SIEG de radiodifusión en el paisaje audiovisual nacional [y] no hay motivos para que un SIEG de radiodifusión definido en términos amplios [...], pero que sacrifica el respeto de estas exigencias cualitativas en aras de un comportamiento de operador comercial [...] siga siendo financiado por el Estado [...]» (T-442/03, SIC/Comisión, punto 211). El punto 90 añade un matiz importante: «Las consideraciones esbozadas anteriormente no impedirán que los organismos públicos de radiodifusión ensayen nuevos servicios innovadores (por ejemplo, en forma de proyectos experimentales) a escala limitada (por ejemplo, en términos de tiempo y de audiencia) y con el fin de obtener información sobre la viabilidad y el valor añadido del servicio previsto, siempre que tal fase de ensayo no equivalga ya a la introducción de un nuevo servicio audiovisual completo e importante».
8 NT: Juego de palabras entre masse y message, es decir, dirigido a las masas.
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1. Service public et services en ligne
Un des problèmes fondamentaux concernant le SPT et les services en ligne a été judicieusement formulé par Meike Ridinger dans son étude « La mission de service public et les nouveaux médias » : «Les activités en ligne des médias de service public, qui dépassent le cadre du simulcast (diffusion intégrale et simultanée d'un contenu sur Internet), provoquent néanmoins régulièrement un débat avec les opérateurs de médias privés sur les possibilités et les limites juridiques des offres de service public dans les nouveaux médias. Les radiodiffuseurs privés craignent une distorsion de la concurrence dans la mesure où des contenus pouvant également être fournis par les diffuseurs privés sont financés par la redevance. La presse proteste en particulier contre la concurrence des offres de textes "similaires à la presse" et exigent que ce type de service puisse être fourni tout au plus en corollaire d'un programme.»1
Le mode de diffusion (simulcast) des nouveaux médias numériques de service public, même dans le cadre de plateformes comme You Tube par exemple, suscite bien moins de réticences que lorsqu'il est question d'offres commerciales. C'est tout particulièrement cette dernière situation qui pose problème. Toute la difficulté réside dans le fait de différencier le commerce électronique de la mission de service public. En effet, alors que la tendance actuelle esquisse l'abandon progressif du marché publicitaire par les opérateurs publics de télévision (comme ce fut le cas, récemment, en France et en Espagne), il nous semble que le débat sur l'intérêt général d'un modèle commercial de SPT pour le Web n'a plus lieu d'être.
L'ambigüité du fondement de la compétence (non exclusive) de la CE en matière de réglementation de la radiodiffusion, entendue comme service d'intérêt économique général, est un autre problème à débattre. Il y a, certes, «une compétence de type subsidiaire en matière de culture et, par conséquent, de radiodiffusion»2 , mais aussi en matière d'économie et de marché intérieur, c'est-à-dire, également, en termes d'activités culturelles. Et, par voie de conséquence, de concurrence. Ridinger reconnaît qu'il y a une «ambivalence de la radiodiffusion, qui est à la fois un bien économique et culturel» 3. Elle ajoute que, selon le Traité de la CE, «les dispositions en vigueur laissent une marge de manœuvre pour les activités de nature non économique, par exemple dans le cas d'aides de l'État à des fins culturelles»4 ... Nous sommes donc, de fait, face à une double ambigüité. La « culture » apparaît dans la réglementation européenne comme une sorte de Dr. Jekill et Mister Hyde : le plus souvent comme une activité économique soumise à une logique de concurrence, mais également - si besoin est - comme activité non économique... Le péché mortel dont est entachée la politique audiovisuelle européenne, depuis les années 80, repose précisément sur la délicate ambivalence du modèle, de manière à occulter davantage l'option commerciale et concurrentielle de la grande majorité du système européen.
Paradoxalement, au fil du temps, la technologie - et les publics - démontrent à la CE et à ses responsables politiques que des erreurs ont été commises, du fait de cultiver des ambigüités entre la culture et le marché dans le secteur audiovisuel public, au cours des vingt dernières années.5 Il ne s'agit pas d'un problème marginal, d'autant plus que nous avons ici affaire au troisième secteur le plus financé par l'Union Européenne. En effet, «les radiodiffuseurs de service public européens perçoivent chaque année plus de 22 milliards d'Euros sous la forme de redevances ou par financement public direct, ce qui fait d'eux le troisième secteur bénéficiaire d'aides d'État, après l'agriculture et les entreprises de transport.»6
La définition des frontières entre les différents niveaux de compétence de la Communauté et des États membres ne constitue pas « le » problème majeur de toute cette problématique, étant donné que la CE n'intervient pas dans des domaines décisifs - je dirais même d'orientation stratégique -, notamment en matière de production et de diffusion de contenus d'origine européenne. Roberto Barzanti7, ex-vice président du Parlement Européen, en témoigne : «Lorsque les chaînes remplissent leurs quotas, elles le font généralement avec des œuvres nationales et non avec des œuvres d'autres pays européens. De ce point de vue, on peut se demander si deux des objectifs principaux de 1989, la circulation européenne des œuvres et le renforcement de la production par la création d'un "second marché", ont bien été atteints».
Il y a toutefois un autre sujet primordial en matière d'intervention réglementaire. En effet, la défense du pluralisme et de la diversité d'opinion est régit par des mécanismes qui sont eux-mêmes des restrictions à la liberté des radiodiffuseurs, bien qu'ils postulent et garantissent le pluralisme (politique, culturel, géographique). En réalité, il est vrai que «plus la mission est définie concrètement de la part de l'État, plus on risque de voir les obligations qui en découlent en matière de conception des offres et des programmes interférer de façon illicite avec la liberté éditoriale des médias de service public. En effet, ces derniers doivent pouvoir décider eux-mêmes sur la base de considérations journalistiques dans le cadre d'une définition générale de leur mission»8. Néanmoins, la sauvegarde de l'indépendance et du pluralisme doit être une valeur garantie au-dessus de tout critère journalistique. En d'autres termes, en soi, la liberté éditoriale ne justifie pas toute et n'importe quelle option. Ce qui signifie que, sous couvert de la liberté éditoriale, on a parfois gouvernementaliser et/ou instrumentaliser des services publics européens et commis des violations à l'encontre du pluralisme.
Pour revenir à la thématique du SPT en ligne, selon la conception de la Commission, les services qui ne constituent pas des « programmes » au sens traditionnel - comme les services d'information en ligne - peuvent également faire partie intégrante de la mission de service public quand ils « servent les mêmes besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société»9. En fait, il est fondamental de légitimer les options et les contenus du service public et, dans ce cas précis, l'instrument de contrôle de la BBC - le Public-Value-Test (évaluation de l'intérêt public) destiné à apprécier la valeur des programmes de la BBC (« Quel intérêt présente le programme pour la collectivité ? ») - nous semble très pertinent. D'ailleurs, la résolution de BBC Trust de permettre aux médias régionaux d'investir sur Internet, tout en ayant la certitude que BBC n'interviendra pas sur ce marché, constitue une référence importante pour définir l'encadrement des développements à venir dans ce domaine.
En fait, la tendance générale, au vu des différents cas (français, irlandais, belge, anglais), semble aller dans la bonne direction, notamment dans le respect des intérêts démocratiques, sociaux et culturels de la société. L'Allemagne aborde la question de façon très claire, lorsqu'elle propose que la mission de service public soit limitée aux offres éditoriales - reflétant la plus-value des organismes publics de radiodiffusion - axées autour de l'information, de la formation et de la culture, dans les différents domaines - les arts, les sciences, la pensée, le cinéma, la musique, etc. Il est également important de préserver, comme l'ont fait les Allemands, l'accès «à la société de l'information à toutes les catégories de la population, [de]garantir aux minorités un accès adéquat aux services, [de] mettre les nouvelles offres numériques au service des citoyens»10.
1 Meike Ridinger, «La mission de service public et les nouveaux médias», IRIS plus, Observations juridiques de l'Observatoire européen de l'audiovisuel, Edition 2009-6, p. 3.
2 Ridinger, op. cit., p. 4.
3 Idem.
4 Ibidem.
5 Francisco Rui Cádima, A Crise do Audiovisual Europeu - 20 anos de políticas europeias em análise, Lisboa: Media XXI, 2007.
6 «Aides d'État: la Commission actualise les règles applicables au financement des radiodiffuseurs de service public par l'État », IP/09/1072. Bruxelles, le 2 juillet 2009.
7 Roberto Barzanti, « Les défis de la transparence dans le secteur audiovisuel » (Janvier 2003) http://www.obs.coe.int/about/oea/barzanti.pdf.fr. Sur ce thème, voir aussi la « Résolution du Parlement Européen sur l'application des articles 4 e 5 de la Directive 89/552/CEE "Télévision sans Frontières", telle que modifiée par la Directive 97/36/CE, pour la période 2001-2002 (2004/2236(INI))».
8 Ridinger, op. cit, p. 6.
9 Idem.
10 Ibidem, p. 8.
Ce n'est pas du tout le même registre que de vouloir intégrer des offres payantes dans les missions du SPT. Depuis la révision de la Communication11, il n'y a dorénavant pas lieu de «considérer comme un service nouveau la diffusion simultanée d'un contenu déjà disponible sur une plateforme de diffusion (télévision ou radio) sur de nouvelles plateformes (Internet, appareils mobiles). Les offres payantes peuvent exceptionnellement être considérées comme partie intégrante de la mission de service public pour autant qu'elles se distinguent clairement des offres commerciales. En revanche, la fourniture de contenus premium selon le principe de paiement à la séance n'est pas considéré comme relevant de la mission de service public»12.
Il devient ainsi intéressant de repenser le modèle classique du SPT, dans le sillon des l'ensemble des décisions qui excluent de multiples contenus du service public sur le web. En vérité, dans le SPT classique il n'y a pas mémoire d'un programme, contraire à la mission de service public, qui ait été exclu para le législateur ou le régulateur... Mais il y en a eu... et certainement beaucoup ... Il est donc fondamental, soit dans le système télévisuel soit dans les nouveaux médias, de savoir exactement où se situe l'intérêt général (public value) des contenus de service public. Cela va dans le sens de la révision de la Communication de la Commission (2001/C 320/04)13. Il est évident que la prescription d'un test à propos de l'intérêt général d'un service permet de vérifier, sur une base approfondie, comme l'évoque Ridinger (2009 :11), «si un nouveau service fait ou non partie intégrante de la mission de service public, s'il provoque ou non une distorsion de la concurrence et s'il bloque ou non l'accès au marché.» Néanmoins, il faudra examiner la question au-delà des services, de manière à être également exigeant en matière de qualité et de diversité des programmes des opérateurs publics. Par exemple, au Portugal, le dernier rapport du régulateur14, relatif à l'année 2008, constate que l'opérateur public portugais ne se distingue pas vraiment des pratiques des opérateurs privés, ce qui équivaut à dire qu'il y a un phénomène de mimétisme entre le service public et les chaînes privées qui va à l'encontre du principe de la distinction.15
La question de la qualité est une question essentielle, comme le reconnaît d'ailleurs Ridinger16: « Tout d'abord, il faut considérer le respect des normes de qualité, car les exigences qualitatives au niveau national constituent la marque distinctive des services d'intérêt économique général dans le secteur de la radiodiffusion. (...) Le TPICE considère qu'il n'y a aucune raison de maintenir un mode de financement public lorsque les organismes publics de radiodiffusion ne respectent aucune norme particulière et opèrent sur le marché comme de quelconques prestataires, tels des radiodiffuseurs commerciaux».
2. SPT et aides d'État
Il est indéniable qu'au cours des dernières années le secteur de la radiodiffusion a subi de profondes mutations et que le progrès technologique a modifié les marchés de la radiodiffusion et de l'audiovisuel. De plus, les contenus en ligne, ainsi que d'autres nouveaux projets des organismes publics de radiodiffusion financés par des fonds publics, ont donné lieu à plusieurs plaintes de la part des acteurs du marché. La question fondamentale consiste à savoir si tous ces nouveaux services et contenus des opérateurs publics qualifient cette offre comme étant essentiellement destinée à quelqu'un, à une entité désignée dans l'introduction et le champ d'application du document comme étant le « consommateur ». La communication de la Commission sur les aides d'État utilise le terme à quatre reprises en quelques lignes (!). Quoi qu'il en soit, il s'agit d'un retour sur le questionnement de la notion d'audience et de public : «(...) La fourniture de services audiovisuels tend à converger, les consommateurs étant de plus en plus souvent en mesure soit d'accéder à plusieurs services via une seule plateforme ou un seul appareil, soit d'accéder à un service donné via une multitude de plateformes ou d'appareils. La diversité croissante des possibilités offertes aux consommateurs pour accéder au contenu multimédia a conduit à une multiplication des services audiovisuels et à une fragmentation de l'audience. Les nouvelles technologies ont permis d'améliorer la participation des consommateurs. Le modèle traditionnel de consommation passive a évolué progressivement vers une participation active et l'exercice d'un contrôle du contenu par les consommateurs»17
Bien que plusieurs plaintes des acteurs du marché aient déjà été enregistrées, il est indispensable que les citoyens européens portent eux aussi plainte contre cette façon déjà ancienne de concevoir aussi bien le service public de télévision que sa mission vis-à-vis de la citoyenneté. Comme nous l'avons déjà évoqué, le service public se justifie et se légitime précisément parce qu'il se distingue des opérateurs commerciaux, ayant pour objectif ultime de servir l'intérêt public et, dirais-je, les citoyens (surtout les moins pourvus de ressources culturelles et économiques) et non pas les consommateurs...Ceux-ci disposent d'un marché de milliers de chaînes privées, où ils pourront certainement trouver leur bonheur.18
En ce qui concerne le rôle du service public de radiodiffusion, il est vrai que les garanties d'indépendance de la radiodiffusion revêtent une importance cruciale, mais il n'est pas sûr - tout du moins dans le cas portugais - que cela ait toujours lieu sans complications. Il faut dire que l'histoire du service public portugais est une histoire de forte dépendance - tout d'abord vis-à-vis de la dictature (1957-1974), puis du système politico-partidaire et du gouvernement en contexte démocratique. De ce point de vue, il n'est pas du tout linéaire de penser, comme le prétend le texte de la communication, que «la sadiodiffusion est généralement perçue comme une source d'information fiable et représente la principale source d'information d'une partie non négligeable de la population»19. D'ailleurs, les résultats des études (Eurobaromètre inclus) ne confirme pas une telle perception : «Les Européens font majoritairement confiance à leur télévision (52 %) et plus encore à leur radio (60 %). Ils sont en revanche divisés quant à leur presse écrite (44 % lui accordent leur confiance, contre 49 % qui ne le font pas) et internet (33 % font confiance à ce média, contre 35 % qui expriment un avis opposé»20.
Le paragraphe 12 du document de la Communication de la Commission est très révélateur. La CE reconnaît «l'importance de la radiodiffusion de service public pour la vie sociale, démocratique et culturelle dans l'Union européenne ». Comme le dit le texte, le service public de radiodiffusion doit «bénéficier des avancées technologiques», apporter « au public les avantages des nouveaux services audiovisuels et services d'information ainsi que des nouvelles technologies» et s'engager en faveur «du développement et de la diversification des activités à l'ère du numérique». Enfin, «le service public de radiodiffusion doit être en mesure de continuer à proposer un large éventail de programmes, conformément à sa mission telle que définie par les États membres, afin de s'adresser à la société dans son ensemble; dans ce contexte, il est légitime que le service public de radiodiffusion s'efforce de toucher un large public».21
À nouveau, se pose la question du public versus les audiences. À ce sujet, on se doit d'être un peu plus précis : qu'est ce que la Commission entend par «un large éventail de programmes» et aussi par «un large public» ? Est-ce un large éventail de programmes qui reproduit l'offre privée (comme il arrive fréquemment chez les opérateurs publics européens) ou, au contraire, des programmes que se distinguent clairement de l'offre commercial ? Et qu'est-ce qu'un «large public» ? En langue portugaise, le document évoque des «amplas audiências», ce qui n'est pas la même chose, si l'on rejoint Daniel Dayan dans la distinction entre les deux notions. Comme le dit Dayan, l'audience est le double obscur du public.22 C'est tout un programme. Tout d'abord, l'audimétrie est un pur système de marché, auquel ne peut se soumettre la mission du SPT.
Revenons à la définition de la mission de service public. Selon le document de la Commission (paragraphe 6.1), «la description de la mission de service public devrait être suffisamment précise pour permettre un contrôle effectif de son respect par les autorités des États membres». Dans le même paragraphe, il est également stipulé que les activités faisant partie de la mission de service public doivent être clairement définies. La problématique réside ici autour des notions d'«activité» et de « programme»23. Est-ce que, à la base, n'importe quel programme peut être considéré comme un contenu compatible avec le service public de télévision ? De par l'expérience portugaise, il semble bien que non. Mais ici, le document de la Commission nous précise uniquement, invoquant le protocole d'Amsterdam, que «le service public donné est chargé de fournir une programmation étendue et une offre équilibrée»24, ce qui, d'ailleurs, serait «conforme à l'objectif d'assurer la satisfaction des besoins démocratiques sociaux et culturels de la société et de garantir le pluralisme, y compris la diversité culturelle et linguistique»25. Le mandat et les compétences de service public restent ainsi bien trop vagues, à moins que la définition du SPT ne dépasse pas le concept de service d'intérêt économique général - c'est-à-dire, les normes de la concurrence - ce qui, de notre point de vue, est une manière non-conforme et manifestement insuffisante de définir le service public de télévision ou le public service media.
11 Communication de la Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État (2001/C 320/04).
12 Ridinger, op. cit, p.10.
13 Communication de la Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État (2001/C 320/04).
14 Cf. ERC, Relatório de Regulação de 2008, http://www.erc.pt/documentos/Relatorios/VersaosemedicaograficaRelatoriodeRegulacaoERC2008site.pdf
15 «ERC preocupada por RTP continuar a imitar SIC e TVI», Jornal de Negócios online, 7 août 2009. http://www.jornaldenegocios.pt/index.php?template=SHOWNEWS&id=381680
16 Ridinger, op. cit, p. 9.
17 Communication de la Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État, adoptée para la Commission le 2 Juillet 2009, p.3, paragraphe 5. http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/broadcasting_communication_fr.pdf
18 Voir le communiqué de presse de l'OEA : « Plus de 6 500 chaînes de télévision disponibles en 2008 dans l'Union Européenne et les pays candidats (Croatie et Turquie) », OEA, Strasbourg, le 15 octobre 2008. http://www.obs.coe.int/about/oea/pr/mipcom2008.html. Ces données proviennent de la base de données MAVISE (http://mavise.obs.coe.int), créée en 2007 par l'Observatoire à la demande de la DG Communication de la Commission européenne. D'ailleurs, comme le dit le document (p.2, §2) : « Tout en ouvrant le marché à la concurrence, les États membres ont estimé qu'il fallait maintenir des services publics de radiodiffusion afin de garantir la couverture d'un certain nombre de domaines et la satisfaction de besoins et d'objectifs d'intérêt général que les opérateurs privés n'auraient pas nécessairement remplis de façon optimale ».
19 Communication de la Commission, op. cit., p. 4, paragraphe 10.
20 EUROBAROMETRE 68 - L'OPINION PUBLIQUE DANS L'UNION EUROPEENNE, p. 151. http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb68/eb_68_fr.pdf
21 Communication de la Commission, op. cit., pp. 5-6.
22 Daniel Dayan et José Carlos Abrantes (Orgs.), Televisão: das Audiências aos Públicos, Lisboa, Livros Horizonte, 2006.
23 Communication de la Commission, op. cit., p. 13, paragraphe 46.
24 Op. cit., p. 13, paragraphe 47.
25 Idem.
Notre doute est expressément confirmé par le paragraphe 48, où il est spécifié que le rôle de la Commission se borne à « contrôler » s'il y a ou non « erreur manifeste », c'est-à-dire, s'il y a ou non des « activités » qui ne peuvent être considérées comme faisant partie intégrante de la mission de service public : «Il ne lui appartient pas de décider quels programmes doivent être diffusés et financés en tant que services d'intérêt économique général ni de remettre en cause la nature ou la qualité d'un produit donné. Toutefois, il y aurait erreur manifeste dans la définition de la mission de service public si celle-ci comprenait des activités dont on ne pourrait pas raisonnablement considérer qu'elles satisfont - pour reprendre les termes du protocole d'Amsterdam - les "besoins démocratiques, sociaux et culturels de chaque société". Ce serait par exemple le cas de la publicité, du commerce électronique, de l'utilisation de numéros de téléphone spéciaux dans le cadre de jeux dotés d'un prix, de parrainage ou de marchandisage. Une erreur manifeste pourrait en outre se produire si les aides d'État étaient utilisées pour financer des activités qui n'apportent aucune valeur ajoutée en termes de satisfaction des besoins sociaux, démocratiques et culturels de la société»26.
Cette même communication fait référence, à plusieurs reprises, au Traité de la CE27, article 86, paragraphe 2, selon lequel «les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général (...) sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence», sans même débattre du caractère non-commercial par excellence d'un service public médiatique ou même de savoir si ce modèle peut s'appliquer dans un contexte qui évolue progressivement vers un système non-commercial, de plus en plus éloigné du marché publicitaire (ex : les cas français et espagnol). En fait, il me semble que l'on se dirige vers un système de financement unique, c'est-à-dire, un système exclusivement subventionné par des fonds publics, ce qui peut dorénavant renforcer la légitimité du service public, à supposer qu'il se distingue effectivement, en matière de contenus, des opérateurs privés.
Paradoxalement, nous sommes face à une conceptualisation qui conduit à un triple, voire même à un quadruple financement non prévu par la Commission : publicité, fonds publics, plus redevance, plus souscription...
À ce sujet, nous défendons qu'il y a (ou qu'il devrait y avoir) une compétence accrue de la part des régulateurs sectoriels - et de plus en plus marginale de la part du régulateur de la concurrence - et de la société (conseils consultatifs, médiateur, associations de téléspectateurs, chercheurs, etc.), en matière d'appréciation du respect des normes qualitatives définies pour les opérateurs publics et du respect de leur mission de service public concernant tout d'abord la qualité et la diversité des programmes, puis leurs activités en général.
En fait, nous pensons que persiste un vieux mal entendu, voire un paradoxe (cf. la vieille dualité de la radiodiffusion publique vis-à-vis de la « culture » et du « marché ») concernant la définition de la mission de service public. C'est notamment le cas lorsqu'il est question d'activités de service public et de service non public, de transparence financière, des multiples formes de financement, de surcompensations et de subventions croisées au profit d'activités commerciales. De notre point de vue, dans un marché hyper-segmenté et d'offre multiple, comme c'est aujourd'hui le cas, il est de plus en plus difficile de justifier l'existence d'opérateurs publics en système de concurrence ou même tirant profit d'activités commerciales.
Compte tenu qu'il y a, à la fois, - comme on peut facilement le constater - un nouveau modèle audiovisuel tout à fait différent de celui en vigueur dans la période du monopole d'état ou de l'oligopole, un accès à plus de 6 500 chaînes en Europe28 et un contexte numérique, les médias du système public doivent évoluer dans le sens de la réduction et de la densification qualitative de leurs contenus et non vers la tendance inverse.
La présence du service public au cœur des nouvelles plateformes de distribution doit, en effet, faire l'objet d'un débat dans l'espace public. Elle ne peut que se destiner à satisfaire les besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société, sans jamais remettre en question sa légitimité à cause d'effets disproportionnés introduits sur le marché et non nécessaires à l'accomplissement de la mission de service public.
Ainsi, même la présence du service public dans le système de « Pay TV » est hautement discutable. Et cela, de différents points de vue : du point de vue de l'universalité, du point de vue de l'égalité, du point de vue de la cohésion nationale et de tous ceux prévus notamment par la Constitution portugaise, par exemple, mais aussi par la Loi de la Télévision29. La Commission nous dit que : « Si, traditionnellement, les services de radiodiffusion publics sont en accès libre (« free-to-air »), la Commission considère que la présence d'un élément de rémunération directe dans ces services (bien qu'ayant une incidence sur l'accès par les téléspectateurs) ne signifie pas nécessairement que ceux-ci ne relèvent manifestement pas de la mission de service public, pour autant que l'élément payant ne porte pas atteinte au caractère distinctif du service public, qui est de répondre aux besoins sociaux, démocratiques et culturels des citoyens, ce qui le distingue des activités purement commerciales»30.
Mais alors comment justifier un cas comme celui de la chaîne portugaise RTPN ? En effet, cette chaîne publique d'information en continu (24h/24h) cohabite avec deux autres chaînes privées tout à fait identiques (SIC Notícias et TVI24). Dans un tel contexte de similarité, mais aussi de concurrence (doublement) déloyale (au-delà de l'aspect concurrentiel, n'oublions pas l'usage de fonds publics), peut-on vraiment considérer que le SPT répond ici aux besoins sociaux, démocratiques et culturels des citoyens ? Il nous semble que le problème fondamental se traduit ici par la présence excessive de l'État dans des domaines « dangereux » (on peut et on doit se poser la question de l'instrumentalisation de l'information), ainsi que par la création d'effets disproportionnés vis-à-vis de la concurrence. D'ailleurs, la CE le confirme : « (...) il devrait être tenu compte, par exemple, de l'existence d'offres similaires ou substituables, de la concurrence éditoriale, de la structure du marché, de la position de l'organisme public de radiodiffusion sur le marché, du niveau de la concurrence et de l'incidence potentielle sur les initiatives privées».31 Or, ce postulat, annihile pratiquement la possibilité de création d'une chaîne «pay TV» de service public telle que RTPN, au Portugal. En définitive, l'ensemble de ces arguments viennent conforter les prises de position des chaînes privées similaires, ainsi que leurs plaintes en la matière.
3. Conclusions
En guise de conclusion, quelques remarques pour une réflexion future. Tout d'abord, il est indispensable d'être très attentif aux éventuelles distorsions à la concurrence engendrées par le SPT par une sorte de mimétisme vis-à-vis des radiodiffuseurs commerciaux. En toute logique, il faut également être vigilant aux distorsions à la mission de service public suscitées par l'ambivalence du modèle, soit à cause de son insistance sur les options commerciales et concurrentielles, soit à cause des ambigüités et des malentendus entre « culture » et « marché », soit encore à cause de la mise en œuvre d'activités qui ne font pas partie de sa mission (publicité, commerce électronique, usage de numéros de téléphone, etc.).
26 Communication de la Commission, op. cit., p. 14, paragraphe 48.
27 VERSION CONSOLIDÉE DU TRAITÉ INSTITUANT LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE, Journal officiel des Communautés européennes, C 325/33, 24.12.2002. http://eurlex.europa.eu/fr/treaties/dat/12002E/pdf/12002E_FR.pdf
28 Voir « Communiqué de presse », OEA, Strasbourg, le 15 octobre 2008 : « Plus de 6 500 chaînes de télévision disponibles en 2008 dans l'Union Européenne et les pays candidats (Croatie et Turquie) ». http://www.obs.coe.int/about/oea/pr/mipcom2008.html
29 Voir Loi nº 27/2007, du 30 juillet, qui entérine la Loi de la Télévision et réglemente l'accès à l'activité de la télévision et son exercice. Voir Cap. V - Service public de télévision, Article 50. « Principes : 1 - La structure et le fonctionnement de l'opérateur du service public de télévision doivent sauvegarder son indépendance face au gouvernement, à l'administration publique et autres pouvoirs publics, ainsi qu'assurer la possibilité d'expression et de débat des divers courants d'opinion. 2 - Le service public de télévision garantit le respect des principes d'universalité et de cohésion nationale, de diversification, de qualité et d'indivisibilité de la programmation, du pluralisme et de la rigueur, de l'impartialité et de l'indépendance de l'information, tout comme le principe d'innovation ».
30 Communication de la Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État, adoptée par la Commission le 2 juillet 2009, paragraphe 83.
31 Le texte du paragraphe 88 s'achève sur cette affirmation : « Au cas où les effets négatifs sur le marché seraient prédominants, le financement par l'État de services audiovisuels ne serait jugé proportionné que s'il est justifié au regard de la valeur ajoutée qu'il apporte en termes de satisfaction des besoins sociaux, démocratiques et culturels de la société, eu égard par ailleurs à l'offre globale de service public déjà existante ». Il faut souligner ici la notion de « valeur ajoutée » comme une importante contribution à la caractérisation même des services « free-to-air», ce qui, d'ailleurs, est rare dans la législation communautaire, en ce qui concerne notamment les services d'intérêt économique général de radiodiffusion. Aussi, les critères qualitatifs sont, selon le Tribunal de première instance, « la raison d'être du SIEG de la radiodiffusion dans le paysage audiovisuel national et il n'y a donc pas de raison qu'un SIEG de la radiodiffusion défini en termes larges, mais qui sacrifierait le respect de ces exigences qualitatives au profit d'un comportement d'opérateur commercial [...] continue d'être financé par l'État [...] ».T-442/03, SIC/Commission, point 211. Le paragraphe 90 apporte une précision importante : « Ces considérations n'empêcheront pas les organismes publics de radiodiffusion de tester de nouveaux services novateurs (sous la forme de projets pilotes, par exemple) à petite échelle (par la durée et l'audience) et aux fins de collecter des informations sur la faisabilité et la valeur ajoutée du service envisagé, pour autant que cette phase d'essai n'équivaille pas à l'introduction d'un service audiovisuel nouveau important à part entière.»
Je dirais même que l'on doit débattre de l'existence éventuelle de programmes incompatibles avec les principes d'intérêt général et de service public. Le service public se justifie et se légitime parce qu'il se distingue des opérateurs commerciaux de par sa mission ultime de servir l'intérêt public. Toutefois, à l'heure actuelle, le mandat et les compétences de service public restent trop vagues. Parfois, on a l'impression que la définition du SPT ne dépasse pas le concept de service d'intérêt économique général (SIEG). Mais sa mission va clairement au-delà. Si les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général sont soumises aux règles de concurrence, la mission du service public, elle, dispose d'un cahier des charges bien plus complexe et, de notre point de vue, irréductible à un « SIEG ».
En ce qui concerne le SPT en ligne et sur les nouvelles plateformes, les offres payantes peuvent exceptionnellement être considérées comme partie intégrante de la mission de service public, pour autant qu'elles se distinguent clairement des offres commerciales. De plus, les services d'information en ligne répondent aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société. Néanmoins, nous considérons qu'il faut prendre en compte le modèle allemand où la mission de service public est axée autour de l'information, de la formation et de la culture, dans les différents domaines - arts, sciences, pensée, cinéma, musique. Il est fondamental de miser sur l'héritage culturel européen et l'Idée d'Europe
De notre point de vue, la CE doit intervenir de manière plus claire sur les matières suivantes : une définition plus approfondie de la mission de service public ; la production et la diffusion de contenus d'origine européenne ; le contrôle de l'indépendance des opérateurs et des régulateurs ; l'adéquation des principes établis pour le SPT en ligne versus le SPT traditionnelle et, finalement, la réflexion sur les notions d'audience, de public, de citoyens et de consommateurs. On trouve aussi dans le cadre normatif une conceptualisation qui conduit à un multiple financement du SPT, non prévu par la Commission, à l'instar du câble : fonds publics, plus publicité, plus redevance, plus souscription...
Il faut également tenir compte de la position de l'organisme public de radiodiffusion sur le marché - comme l'affirme la Commission -, de la présence d'offres similaires ou substituables, des incidences sur les initiatives privées, de la concurrence éditoriale, etc. Il faut affirmer clairement qu'il n'y a aucune raison de maintenir un financement public lorsque les SPT opèrent sur le marché de la même façon que le font les radiodiffuseurs commerciaux.
Dans un marché hyper-segmenté et d'offre multiple, il est de moins en moins justifiable que des opérateurs publics opèrent dans un système de concurrence ou même tirent parti d'activités commerciales. Nous pensons que pour les médias du système public la tendance doit être de réduire et de densifier qualitativement leurs contenus et non l'inverse.
Deux ou trois autres questions se profilent, tout d'abord sur le service public de télévision dans le contexte européen. De notre point de vue, il manque véritablement- et cela depuis toujours - une réflexion sur la redéfinition de la mission do service public concernant une plus grande proximité vis-à-vis du projet de construction européenne. Il est vraisemblablement décisif de penser la relation entre le service public de télévision (SPT) et l'Idée d'Europe, de penser surtout de quelle façon le SPT peut contribuer à l'approfondissement de la consolidation du projet européen. Deuxièmement, et par voie de conséquence, on propose une plus grande harmonisation entre les services publics des États membres, ainsi qu'une nouvelle stratégie de communication européenne centrée sur l'idée de message et non pas de « massage ». Finalement, on demande un profond compromis entre l'audiovisuel européen et l'Europe des citoyens, ce qui peut se traduire par la proposition d'un débat élargi et permanent sur ce thème, mené de concert par les institutions européennes (Commission, CE, PE, UER) des experts, des universités, des opérateurs, des associations, etc.
En ce qui concerne de nouveaux publics (web) plus participatifs, ainsi que le concept de « public value », il est indispensable d'approfondir, de manière claire, le débat autour du nouveau rôle du SPT et de ses destinataires en contexte numérique. C'est encore la même question : des citoyens ou des consommateurs ? Sur ce thème, il faut certainement revoir - dans un contexte numérique - les concepts de pluralisme, de diversité et de citoyenneté. Ce sont des thématiques primordiales à partir desquelles peuvent être remises en question la légitimité du modèle actuel et, je dirais même, l'existence même du SPT à l'avenir. Quelques points méritent d'être traités. Dans un contexte concurrentiel et numérique, il est impératif d'éclaircir ceci : quels contenus européens dans les télévisions publics européennes et pour quelles audiences ? Est-on d'accord que « l'audience est le double obscur du public » ? Les contenus nationaux sont-ils nécessaires et suffisants pour combler les quotas de production européenne ? Est-on d'accord que le service public ne doit pas répondre à une audimétrie commerciale, mais davantage à une « qualimétrie», c'est-à-dire, à des études régulières qualitatives qui contrôlent l'accomplissement de la mission du SPT (voir les évolutions récentes du modèle français et espagnol). Finalement, il est important de débattre la mission du SPT face aux nouveaux publics participatifs du numérique, ainsi que sa contribution au renforcement de la cohésion sociale et culturelle de l'Europe, l'attention aux groupes et cultures minoritaires et la qualité de l'accès et la présence de la société civile et de ses multiples voix. En d'autres termes, il faut penser la notion de « public value » du service public, centrée sur la consolidation du projet européen, fondée sur la cohésion sociale, la diversité culturelle et aussi sur une forte expérience de la citoyenneté.
À propos de la migration vers le numérique, la redéfinition de la mission du SPT dans ce domaine - dans un « environnement » Web - devrait être accompagnée, dans un premier temps, par un renforcement des exigences face au modèle classique de radiodiffusion, notamment en matière de qualité et de quantité des contenus d'origine européenne. On doit également faire en sorte que la présence des opérateurs publics sur le web ne se fasse pas sur un modèle de l'imitation des projets (contenus, informations, etc.) déjà existants, de manière à faire émerger en pointillé un nouveau compromis fondé, soit sur l'idée d'Europe, soit sur l'héritage culturel européen, mais aussi sur un modèle « public media » véritablement alternatif/complémentaire par rapport à l'offre des opérateurs commerciaux (en rediffusion et sur le web). Finalement, on suggère d'analyser les nouvelles dynamiques du concept et de la pratique numérique du SPT en ce qui concerne la cohérence du modèle, ses objectifs (aussi dans le contexte plus général des politiques de l'UE) et l'évaluation transparente de l'incidence globale des nouveaux services médiatiques financés à l'aide de fonds publics, comme il a été récemment défendu par la Commission.32 En définitive, il me semble que, à l'ère du numérique, le « public service media » doit être pensé d'une façon plus proche d'un service universel que d'un service public, mais aussi commercial.
32 COMMUNICATION DE LA COMMISSION CONCERNANT L'APPLICATION AUX SERVICES PUBLICS DE RADIODIFFUSION DES RÈGLES RELATIVES AUX AIDES D'ÉTAT (TEXTE PRÉSENTANT DE L'INTÉRÊT POUR L'EEE). http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/broadcasting_communication_fr.pdf
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Autres documents
« Aides d'État: la Commission actualise les règles applicables au financement des radiodiffuseurs de service public par l'État », IP/09/1072. Bruxelles, le 2 juillet 2009.
« Communication de la Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État » (2001/C 320/04).
« Communication de la Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État », adopté para la Commission le 2 Juillet de 2009. http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/broadcasting_communication_fr.pdf
« Deliberação da ERC (Entidade Reguladora da Comunicação Social), 2/CC/2007 », de 22 de Novembro de 2007.
« EUROBAROMETRE 68 - L'OPINION PUBLIQUE DANS L'UNION EUROPEENNE », http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb68/eb_68_fr.pdf
Lei da Televisão (Portugal), n.º 27/2007, de 30 de Julho.
« Relatório de Regulação de 2008 ». ERC - Entidade Reguladora da Comunicação Social
http://www.erc.pt/documentos/Relatorios/VersaosemedicaograficaRelatoriodeRegulacaoERC2008site.pdf
« Resolução do Parlamento Europeu sobre a aplicação dos artigos 4º e 5º da Directiva 89/552/CEE "Televisão sem Fronteiras", com a redacção que foi dada pela Directiva 97/36/CE, para o período de 2001-2002 » (2004/2236(INI)).
« VERSION CONSOLIDÉE DU TRAITÉ INSTITUANT LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE », Journal officiel des Communautés européennes, C 325/33, 24.12.2002. http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/12002E/pdf/12002E_FR.pdf
